公共外交学院-2019

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​周 平:边疆发展须要国家战略的推动

发布时间:2019-11-26  点击:


【摘要】“加快边疆发展”是中共十九大做出的重大决策。这个决策站在国家发展全局的角度来看待和规划边疆发展,使得陆地边疆发展问题前所未有地凸显,体现了国家决策层对边疆发展的高度重视。中国的发展进入新阶段以后,边疆的治理和发展对国家发展目标的意义空前上升,具有了新的内涵和要求,并越来越具有刚性制约的特征。在此条件下,要实现“加快边疆发展”的目标,就必须突破传统的思维和格局,立足国家发展的全局,制订国家层面的边疆发展战略,构建起推动边疆发展的制度框架,投入更多的资源于边疆的开发和建设。在新视野、大格局、大战略、大行动的推动下,以邻近边界的市州级行政区域为空间范围实施边疆发展战略,解决好制约边疆发展的突出问题,“加快边疆发展”的目标才能实现。


关键词边疆发展、边疆巩固、边境安全、国家发展、边疆战略 



“加快边疆发展”,是中共十九大做出的重大决策。党的十九大报告在国家发展和社会主义现代化强国建设的总体部署中提出“加快边疆发展”,凸显了边疆发展对国家发展的重要意义,体现了国家决策层对边疆发展的高度重视,也蕴涵着促进边疆发展的巨大政治能量。然而,在边疆发展的形势、地位、任务和目的都与过往不同的当下,仍然以传统的思维、观念和格局来看待和推进边疆的治理和发展,“加快边疆发展”的目标就无法达成。只有突破传统的思维和方式,以新形势所要求的大视野、大格局看待边疆的治理和发展,以大战略来促成边疆发展的大行动,才能最终实现边疆的大发展。其中,国家战略具有决定性的意义。通过制订国家层面的边疆发展战略,构建边疆发展的制度化框架和机制,以国家战略来推动边疆的治理和发展,“加快边疆发展”的目标才能达成。


一. 边疆发展的意义在新形势下空前凸显

中国自古以来就是边疆大国。边疆的范围广大、形态多样,对于整个国家具有重要的战略意义。国家也十分重视对边疆的治理,在边疆治理方面投入了大量的资源。经过长期治理的边疆,在国家发展中扮演了十分重要的角色,并发挥了重要的作用。但是,在不同历史条件下和国家发展的不同阶段,边疆的治理和发展对国家的意义又有很大的不同。

秦统一中国并建立中央集权制政权而对国家进行直接的统治,对中国的历史和国家发展具有基础性和长远的影响。中国历史上边疆的形成和相应制度的建立、巩固和延续,就与此直接相关。具体来说,秦统一中国并实行中央集权制的统治,将空前巨大的疆域置于中央王朝的直接统治之下。然而,宏大疆域的不同区域间存在着巨大的差异,传统统治范围与外围的边缘性区域间的差异尤其突出。如何对巨大疆域内这些不同的区域进行有效的治理,成为王朝中央面临的重大问题。为了应对这样的治理难题,王朝中央在将全国划分为多个行政区域并由王朝中央直接统治的框架内,按照先秦时期“一点四方”和“五服”、“九服”的观念,以王畿为中心而将王朝核心区外的边缘性区域确定为夷狄之区,采取有针对性的特殊方式进行治理。承袭秦制的汉代不仅延续了这样的做法,而且按照“内诸夏而外夷狄”的原则增添了新的内容。于是,国家疆域内这样一个被区分出来长期采取特殊方式治理的边缘性区域,就逐渐稳定下来并被认定为“边疆”。正如有学者指出的那样:中国历史上的“‘边疆’是一个在很长的历史时期形成的概念。它最初只是泛指相对于中原地区的‘四夷,其地域并不确定。”在长期的历史发展中,随着周边其他政权对王朝的内附、归附,王朝的统治范围即疆域逐渐扩大,边疆的范围也随之拓展,王朝国家的边疆制度的内涵因此而丰富。

对于王朝国家来说,边疆的范围广大而且对国家具有重大意义。因此,王朝国家十分重视对边疆的治理,采取了专门的政策来进行治理。边疆治理因此而成为国家治理的重要组成部分。与此相适应,王朝国家的治理和发展便逐渐形成了一个具有特定内涵的“核心—边缘”结构。这个特定的“核心—边缘”结构,既是国家治理的结构,也是国家发展的结构,对整个国家的治理和发展产生了根本性的影响。

从秦代至清代,王朝国家一直是主导性国家形态,中国也因此而处于王朝国家时代。在如此一个漫长的历史过程中,统一的王朝面对着巨大疆域内差异突出的不同区域的治理问题,一方面采取多种措施来促进疆域的一体化,推动疆域整合,另一方面则采取适应边疆特点并有针对性的政策和措施来加强对边疆的治理,从而实现了边疆的巩固和发展。边疆治理在王朝分裂时期也仍然发挥影响。当王朝再度统一时,国家的疆域往往得到进一步的拓展,边疆的范围进一步扩大。从总体上看,在国家治理和发展总体框架中进行的边疆治理促进了边疆的巩固和发展,而这反过来又对国家发展产生重要影响:一是扩大和巩固了国家的疆域,二是增强了国家的整体实力和影响力,三是促成了中华文化的巩固、发展和传播。

19世纪以后,当西方普遍建立了民族国家并在民族国家的框架内促进了资本主义经济发展而使国力大大增强以后,西方列强逐渐把势力扩张到了中国古老王朝的家门口。建立在传统农业经济基础上的强大王朝与建立在现代工业文明基础上的西方列强迎头相撞时,不仅颓势尽显而且逐渐陷入深度危机。这样的危机大部分都发生于边疆或与边疆直接相关。辛亥革命终结了王朝国家的历史并开启中华现代国家———民族国家———的构建以后,王朝国家时期的边疆危机不仅继续存在而且日益深重,对国家的领土主权和发展都造成了严重的影响,进而危及国家的巩固和发展。这也从另一个侧面凸显了边疆对国家所具有的重要意义。

中华人民共和国的成立,标志着古老中国由王朝国家向民族国家转变的最终完成。新的国家对边疆治理不仅一如既往地重视,而且将其纳入到民族国家的框架内布局和推进。在边疆驻军和建立边防,改变有边无防局面,维护国家的领土主权;在边疆多民族地区建立人民民主政权,实现国家政治制度的统一,把党和国家的意志贯彻到疆域的边缘;进行全面的社会改造,彻底改变边疆社会的面貌,并为人民政权奠定坚实基础;实行边疆开发和建设,发展边疆经济,改善人民生活,等等。这一系列的边疆治理行动,尤其是跨入新世纪后实施的兴边富民行动,不仅促进了边疆的巩固和安全,而且促进了边疆地区的发展,并为国家发展创造了条件。从新中国成立以来几十年的国家发展来看,边疆治理和边疆发展在其中发挥了不可或缺的重要作用。

跨入新世纪以后,中国实现了现代化“三步走”战略第二阶段的目标,人民生活达到小康水平,综合国力全面增强。尤其是2010年中国经济总量居于世界第二位以后,中国的崛起便浮出了水面,国家越来越融入世界,国家发展受世界的影响也越来越突出。面对国家治理和国家发展这样一种前所未有的新形势,将国家置于全球格局和全球竞争中并以一种过去不曾想象甚至不愿意接受的思维和方式来看待和谋划发展,是形势发展的客观要求,也是实现国家崛起的必由之选。从这个意义来看,今天的边疆在国家发展中的意义与以往任何时候都不同,也比以往任何时候都更加突出。

一方面,边疆已成为国家发展的新增长极。国家发展超越小康水平并全面崛起以后,国家也由全面建设阶段进入全面发展阶段,综合国力的全面增强成为国家发展的基本追求,国家建设面临的所有问题都须纳入到发展的总体格局中谋划。在此背景下,对开发和建设程度普遍偏低的边疆进行全面的开发和建设,就具有特别重要的意义。首先,边疆的开发和建设是国家整体实力提升的有效空间。尤其是科学技术快速发展的当下,曾经严重阻碍边疆开发和建设的技术问题已变得无足轻重,边疆全面开发和建设的物质条件已经具备,边疆的发展有可能在国家整体发展中成为新的增长极。反之,边疆如果不能得到有效的开发和建设而在国家发展中长期处于滞后状态,就会成为国家整体实力增强中拖后腿的部分,拉低国民收入的人均水平,影响国家的整体发展。

另一方面,边疆是国家外向性战略的支撑点。国家崛起的根本问题在于确立我国在世界或全球格局中的地位。全球化时代的国家发展,在使国家活动覆盖全球的同时,也使中国的国家利益遍及全球,海外利益日益具有核心利益的性质和特点。这样的形势使得国家的外向性活动和外向性战略在国家发展和崛起中的意义比以往任何时候都更加突出。在此条件下,边疆对国家地缘政治、地缘经济形势的影响日渐突出,与国家相关布局和战略的关联度大幅上升,往往是国家此类战略的联结点和支撑点。就目前的情形来看,边疆对“一带一路”建设的支撑性作用更是日渐突出。从这个意义来看,边疆对国家发展发挥着关键性的作用。

再一方面,国家有条件投入更多资源于边疆开发和建设。边疆开发和建设具有比内地更加突出的困难,没有大量的资源投入就无法对边疆进行全面的开发和建设。在国家不具备将更多的资源投入于边疆开发和建设的时候,边疆的地位无论如何突出和重要,国家投入边疆的资源都是十分有限的。中国历史上边疆发展滞后的很大一个原因,就是国家在边疆开发和建设中投入的资源不足。但是,今天的情形完全不同了,经过改革开放推动下40年的快速现代化,国家的综合国力大幅增强,国家具备投入更多资源于边疆开发和建设的条件和能力,由此来促进边疆的发展,进而使边疆的发展反过来支持国家的整体发展,实现“核心—边缘”的双向互动。这样一来,边疆通过有效的开发和建设实现快速发展,就不再是一种可能性,完全能够成为现实性。

这样的现实表明,边疆的治理和发展对国家发展目标和中国梦的实现的意义空前上升,越来越具有枢纽的意义,扮演着关键的角色,并具有刚性制约的特征。边疆的巩固和发展已经成为国家发展必要和重要的条件。十九大“加快边疆发展”的决策,就是在这样的背景下提出的。


二. 边疆治理必须突破传统的思维和格局

边疆对于国家发展的意义突出而重大,但边疆也是国家疆域内十分特殊的区域:一是受国家地貌和地势的影响,边疆的自然地理条件明显不如核心区,许多区域的自然条件较差、环境脆弱。二是由于地理条件的分隔和限制导致的文化差异突出,不仅与内地有很大的差异,而且边疆不同区域间的差异也十分突出,这使得生活于不同环境中的人群成为不同的民族群体,边疆也成为多民族地区,民族构成复杂。三是边疆尤其是沿边一带,远离国家经济、政治和文化的中心,处于国家权力和政策传导的末端,国家决策与边疆情况相互传导的环节繁多。四是边疆与境外直接相连,深受境外因素的影响,境外的诸多因素对边疆经济、社会和稳定的影响都十分突出。此外,历史上形成和存在的问题对边疆的治理和发展也具有深刻的影响。

边疆这样一种由于处于国家疆域边缘而形成的特殊性,使得总是存在诸多产生和存在于边疆却影响整个国家的问题,这就是“边疆问题”。边疆问题虽然产生和存在于边疆,却影响到整个国家,因而并不是地方的问题,而是国家所面临的问题。解决边疆问题是国家义不容辞的责任。国家必须运用自己的权力,在全国范围内动员和调配资源来应对或解决凸显的边疆问题,从而形成边疆治理。边疆治理就是国家应对或解决突出边疆问题的行动和过程。边疆问题经由国家的边疆治理而得到有效解决,边疆对国家发展的作用才能有效发挥。从这个意义上说,边疆发展的状况如何,“加快边疆发展”的目标能否实现,都取决于国家的边疆治理。

边疆治理自古以来一直在国家治理中占据着重要地位。当代中国的边疆治理也在国家治理和国家发展中扮演着重要的角色。长期边疆治理中形成的治理方式和治理文化,已经成为国家治理文化的重要组成部分。但这样的历史和现实也塑造了根深蒂固的边疆治理思维和格局的传统。这种传统的力量十分强大并影响深远。传统本来就是形成于过去却影响到现在和将来的力量。今天的边疆治理思维和格局中的许多方面都能追寻甚至直接看到这种影响的存在和强大的势能。但问题是,今天的边疆形势、边疆在国家治理和发展中的地位,以及国家的治理和发展对边疆治理的期待等,与历史上的任何时代相比都具有根本性的区别,这些在过去的历史条件下形成的边疆治理思维和格局已经无法适应今天的现实。抱持并遵行传统的边疆治理思维和格局,“加快边疆发展”的目标就无法达成。

边疆治理的传统思维和格局的影响是多方面的,而且在不同的历史条件下又有所不同。从对今天边疆治理影响的角度来看,有几个方面的问题十分突出:一是边疆治理虽然受到重视,但总是处于服从和服务于核心区的治理和发展的地位,其在国家治理和发展总体格局中地位较低。这样一种定位并不排斥在核心区的治理和发展受到重视的前提下边疆及其治理也会受到重视,但在二者的兼顾难以实现的时候,边疆的治理和发展就会被忽略,甚至要做出让步或牺牲。二是族际关系被置于边疆问题之首,协调族际关系成为边疆治理的首要主题,区域性问题也要从族际关系的角度来认知,从而形成根深蒂固的“族际主义”的治理取向,边疆治理被纳入到族际关系的框架中谋划和实施。三是受到上述两个方面因素的影响,边疆治理和发展的顶层设计的问题便无从谈起。由于缺乏顶层设计,具体负责边疆治理的边疆地方政府便把自己所面对的边疆问题的应对置于治理的优先位置,总是从自己的角度来认知和实施边疆治理,边疆治理的总体部署和格局就难以形成和奏效。

受这样的思维和格局的影响,当代中国的边疆治理总是顽强地凸显这样几个问题或特征:一是边疆治理并未受到持续重视和稳定推进,边疆问题突出时受到重视,时过境迁后又被束之高阁,甚至采取运动式的方式推进边疆治理。二是围绕民族问题并以解决族际问题的思维来看待和解决区域问题,边疆治理被置于民族问题的框架内认知和谋划,由主管民族事务的机关即国家民委来推进。三是纳入边疆治理的范畴并受到关注的区域屡屡变化,边疆治理的范围在不同的时期或受不同的政策导向的影响而不同。四是,边疆治理由边疆的地方政府来实施的过程中,不同地方的政府往往从自身的角度来认知和推进边疆治理而各自为政、各行其是,从而使整体效应难以形成。这样的边疆治理,或受其影响的边疆治理,虽然在国家治理中发挥了重要作用,但其功能和绩效都难以达到最大限度,尤其是无法成为国家治理和发展的关键性部分。正因如此,边疆发展的“现有”与“应有”之间存在较大距离,边疆发展需要“加快”的问题随之突出。

历史传统之所以能够发挥如此大的影响,也能从当代中国边疆治理的现实中找到原因。从客观方面来看,国家的治理和发展是一个循序渐进的过程,国家治理和发展在不同历史条件下凸显出来的问题并不相同,不同历史阶段国家治理和发展要解决的问题有很大差异。新中国成立之初,国家“一穷二白”,恢复国民经济、实现社会稳定和构建完整的国民经济体系等一系列的问题先后凸显,应对和解决这些问题自然就成为国家治理和发展的重大关注点。改革开放以后,在不具备同时推进不同区域全面发展的条件下,国家也是通过“两个大局”的战略来依次促进东部和西部发展的。在国家实力和能力有限的条件下,边疆的治理和发展方面的力量投入受到了根本性的限制,边疆的治理和发展的地位因此不突出。

从主观方面看,在边疆的治理和发展尚未成为国家整体发展的硬性制约的条件下,决策者置身于国家经济政治文化的中心来看待和谋划边疆的治理,延续了数千年的“核心—边缘”结构便成为易于接受的思维定势。另一方面,党和国家历来重视少数民族和民族问题,国家也被定义为“多民族国家”,民族理论和政策都围绕少数民族权益的维护而构建,边疆也被界定为“边疆民族地区”,甚至常常用“民族地区”来指称边疆。在这样的背景下,以“民族问题”来取代“边疆问题”,进而在边疆治理中以“族际主义”取向来取代“区域主义”取向也就成为必然。

可是,今天边疆治理和发展的形势与过往有了很大的区别,边疆治理的认知、定位和目标都与以往有了很大的甚至是根本性的不同。一方面,今天边疆的治理和发展的地位和意义有了新的特点。边疆是否得到有效治理,以及边疆发展的状况和水平,不仅关系到边疆人民的幸福,关系到民族团结的巩固,而且关系到国家的整体发展,关系到影响国家崛起的一系列重要战略的实施,关系到国家地缘政治环境和条件的塑造,而这些又与国家发展目标和国家崛起的实现不可分割地联系在一起。这样的现实把“治国”与“治边”的有机联系前所未有地突出,进而也突出了边疆治理在国家治理中的地位。这样的形势下提出的“加快边疆发展”的要求,当然是一个立足于国家发展整体的战略部署。另一方面,对边疆治理具有统摄意义的国家治理思维也具有新的特点和内容。一是国家决策层把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总体目标,彰显了通过全面有效的治理来推进国家发展的坚定信念,因而十分重视国家治理和发展的顶层设计和整体布局。二是在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程全面展开的背景下,在族际关系问题上国家决策层更加重视两类民族即中华民族与组成中华民族的56个民族的平衡,不仅把长期被忽视的中华民族凸显于历史的舞台,而且强调从中华民族大家庭和实现中国梦的角度来协调民族关系,中华民族和国家的整体利益成为看待和分析民族问题的立足点和基本视角,边疆的治理和发展自然要置于这样的框架中谋划。

在这样的情况下落实“加快边疆发展”的要求,就必须要有大视野、大格局和大行动。为此,一是要把边疆的治理和发展置于国家发展的总体格局中看待,纳入国家治理和发展的顶层设计中谋划。二是要从区域或国家地理空间的角度来谋划边疆的治理和发展。三是要把有关边疆治理的各种政策和措施纳入到“边疆发展”的大框架中来规划,并投入更多的资源于边疆的开发和建设。四是通过各种加快边疆发展的政策和措施来促成“核心—边缘”双向互动模式的形成,使边疆发展与核心区的发展相互支撑、相互促进。


三. 国家战略推动是加快边疆发展的关键

在国家发展的新形势和新格局中谋划边疆的治理和发展,把“加快边疆发展”要求转变为有效行动,就必须在全面梳理影响和制约边疆发展的各种因素的基础上,在国家发展的总体布局的指导下,提出加快边疆发展的政策框架,构建一个实现“加快边疆发展”目标的总规划,形成在全国范围内应对突出的边疆问题、促进边疆发展的总体方案。这样的方案就是国家战略。一般来说,“战略是一个组织针对自己面临的内外环境,对该组织所要实现的目标及为实现目标所要采取的手段和策略而进行的全局性、长远性、系统性、纲领性的谋划和决策”。“国家战略是国家为实现其目标而综合开发、合理配置和有效运用国家力量的总体方略。”国家层面的边疆发展战略,就是国家促进边疆发展的总体规划和方案。

在中国的政治体制和发展模式中,国家尤其是中央政府具有在全国范围内动员和配置资源,进而塑造区域发展的强大能力。国家战略往往是实现国家意志的有效方式,也是促成国家行动的必要条件。我国全国性或基于国家发展总体布局的区域发展,也是通过国家战略而实现的。“加快边疆发展”是一个基于国家发展总体部署的战略性要求,涉及全国边疆的不同区域和对这些区域负有治理责任的各级政府,是一个国家性的战略行动。其所涉及的一系列根本性因素中不乏具有刚性制约的问题,这些问题从边疆的某个区域或边疆的地方政府的角度都是无法解决的,因此,只有通过一个国家层面的边疆发展战略,构建一个以国家权力为依托的制度化的框架,形成一个由若干政策组成的一揽子解决方案,才能全面促进和规范边疆治理过程,最终实现加快边疆发展的目标。

首先,要明确划定需要加快发展的边疆的范围。“边疆”是一个国家政治地理空间意义上的概念,指的是国家疆域的核心区以外的部分,即国家疆域的边缘性部分。这样的区域在不同的历史条件下有不同的内涵,而且其范围也处于变动的过程中。仅从陆地边疆的角度来看,它的范围也是变动着的。在国家主权体制尚未确立的时代,国家疆域的外部边际线的变动是一种常态。在国家疆域的外部边际线出现向外拓展和向内收缩变化的条件下,边疆的范围也会发生盈缩变化。边疆与核心区或内地的分界线因边疆与内地的异质性而确定,但随着国家治理绩效的彰显和累积,边疆与相邻内地区域的异质性会逐步缩小乃至完全丧失,从而导致边疆与内地的分界线由内而外地渐次推移。此外,国家还可根据治理的总体需要而重新划定边疆的范围。针对这样的现实,研究者从不同的角度来对边疆进行定义,因而形成了诸多的边疆概念。但是,要把边疆发展的要求落实到边疆治理的实践中,就必须把作为学术概念的“边疆”转化成为行政区域意义上的“边疆”。事实上,当代中国边疆治理实践也是通过将若干行政区域确定为边疆而加以实现的。现在的问题在于,时下的官方文件中边疆的范围并不统一。比如,许多辖有边界的省区将自己界定为边疆,而“兴边富民”行动所指的边疆则为辖有边界的县级行政区域。因此,只有对界定行政区域意义上的边疆范围问题形成统一的认识,对边疆的范围进行明确的界定,边疆发展的任务和目标才有可能确定。当然,边疆发展“加快”的含义以及“加快边疆发展”所要达到的目标,都需要加以明确。只有这样,才能把加快边疆发展的要求落实到边疆治理的具体行动中。

其次,要明确促进加快边疆发展的责任主体。边疆是国家疆域的一个特殊部分,边疆是国家的边疆,国家是边疆的主体。离开国家这个主体,一切边疆的讨论都不过是文字游戏。边疆能否发展及发展到何种程度、达到什么样的水平,取决于边疆问题的有效解决,即边疆治理的成效。国家是边疆的主体,也是边疆治理的责任主体。把边疆治理好、发展好,是国家义不容辞的责任。国家这个治理主体本身是一个复杂的结构,不同层级政府的职责和权限有很大的区别,各自在边疆治理中承担的责任也不相同。其中,中央政府是边疆治理的首要责任主体,也是边疆治理的主导力量和推动者,具体的边疆区域的地方政府是本辖区边疆治理的具体实施者,边疆地方政府所隶属的省级政府负有将中央政府的政策传导到所辖的边疆地方政府和对辖区内边疆治理进行统筹的职责。边疆发展须要各级政府共同努力,仅靠边疆地方政府是无法达成加快边疆发展目标的。在政府充分发挥主体作用的情况下,动员社会力量参与边疆治理才成为可能。政府发挥主体作用,社会力量广泛参加,构建一个完整的治理结构,才能实现边疆治理效能的最大化,并促成边疆的快速发展。

再次,要形成一个国家边疆发展的整体部署。“加快边疆发展”是针对整个国家的边疆的战略要求,要把边疆发展的任务落实到位,就必须通过明确的目标和任务来细化边疆发展的具体内涵。而确定这样的目标和任务的依据并不是边疆本身,而是整个国家治理和发展的整体格局和总体要求。同时,国家陆地边疆的范围广大,区域间的差异性十分突出,东北边疆、西北边疆、西南边疆各有特点,具体的边疆区域的治理又是由不同的边疆地方政府负责的。因此,将整个国家不同区域并由不同地方政府负责治理的边疆区域纳入到一个框架中部署和推进,才能既因地制宜并发挥边疆地方政府的积极性,又避免各自为政、各行其是的局面,这就需要一个整体部署。此外,在几十年的国家治理和边疆治理中,国家专门针对边疆的政策和不同的部门以“边疆”的名义推出的政策林林总总、蔚为大观,不同的政策发挥了不同的作用,相互抵牾的情形也屡见不鲜。今天要把“加快边疆发展”的要求落实到实际行动中,就必须对既有的政策进行梳理、统筹和整合,或者终止某些不合时宜的政策,为此就需要一个整体性的谋划。

最后,要确定推动边疆快速发展的基本方式。边疆是一个特殊的区域,从发展的角度来看,既有有利的因素,也有不利的影响,而且不利的影响限制了有利因素作用的发挥,边疆发展能力不足的问题由此产生。边疆的发展相比核心区或内地长期滞后,这是一个根本性的原因。在市场经济的条件下,边疆地区在聚积市场经济的各种要素方面的能力也普遍较弱。这样的现实表明,仅靠边疆地区的自我发展,是无法达成“加快边疆发展”目标的。规模化和持续的资源投入,是实现“加快边疆发展”的必要条件,也是加快边疆发展的基本路径。在中央政府及相关地方政府的引导及相应的直接、间接投资,以及其他地方政府的对口支援等方式形成资源向边疆流动的条件下,才能形成资源向边疆流动的机制,才能激活边疆发展的有利因素和蕴涵的发展潜力,促进边疆的巩固、发展和安全。由此达至的经济效益、社会效益和对国家发展的整体效益是巨大的,能够达至巨大的投入产出比。

除此之外,在以国家战略来推动边疆发展的总体谋划中,还必须在突破传统思维和格局限制的基础上解决好几个基本性的问题:

一是要在对国家发展的地理空间进行整体规划的前提下或框架内,对陆地边疆的开发和建设进行整体性规划。今天的边疆发展是国家整体发展的一个部分,涉及国家陆地疆域内若干不同的区域,并与诸多国家层面的战略直接相关联,因此,仅立足边疆而不立足整个国家发展、孤立地就边疆本身来谈边疆发展,既无法全面地认识今天边疆发展的战略意义,也无法对边疆发展做出具有战略影响的规划,进而使边疆在实现自身发展的同时也能有效地助推国家发展。因此,必须将边疆的治理和发展与国家发展的地理空间规划结合起来进行科学的规划,方能取得良好的治理和发展效益。

二是要以“区域主义”的治理取向取代边疆治理中长期存在的“族际主义”取向。边疆发展本质上是区域发展,而非民族发展。尽管民族问题在边疆具有突出的意义,但边疆问题并非只有民族问题,除了民族问题还有更多的边疆问题需要应对。边疆的不同区域和边疆发展的不同阶段,民族问题的意义也不尽相同。在边疆发展中只看到民族问题而忽略或看不到其他问题,就无法全面促进边疆发展。即便是边疆的民族问题,也只有在边疆全面发展的基础上才能得到有效解决。因此,在边疆治理中以“区域主义”取向取代“族际主义”取向,是一个由今天的形势所要求的必然的选择。

三是边疆发展战略须与其他相关战略协同推进并相辅相成。在改革开放不断深入的过程中,尤其是党的十八大以来在新的治国思维统领下,国家出台了一系列推进发展的新战略,其中的许多战略皆与边疆发展有关,如西部开发战略、“一带一路”倡议、区域协调发展战略、乡村振兴战略、周边外交战略等,虽然各自都有特定的指向和功能,但它们都与边疆及边疆的发展直接相关,甚至在某些方面有所重叠。因此,边疆发展战略必须与之相互适应、相互促进并相辅相成,才能取得最佳效益。


四. 边疆发展战略制订中的几个策略问题

加快边疆发展的国家战略,是一个边疆的开发、建设和治理的总体方案,须要全面而完整的政策框架的支持。因此,国家层面的边疆发展战略的制订是一个系统工程,需要国家多个部门的配合并组织专门力量,经过专门的调研和论证才能完成。但是,这样的战略设计也需要相应的策略方案的支持,而这样的策略方案涉及到了一些需要通过学术讨论来厘清的基本问题。

第一,国家的边疆发展战略不应“另起炉灶”,应在整合既有边疆政策的基础上构建。在国家已经实施了一系列促进边疆发展的政策的条件下,构建国家的边疆发展战略不是也不应该是简单的“另起炉灶”,而应根据新形势赋予边疆发展的内涵的要求,整合已经在边疆实施的各种政策体制、政策框架和具体政策,形成一个能够有效促进边疆发展的政策框架。其中,首先碰到的便是“兴边富民行动”。

兴边富民行动于1999年由国家民委联合国家发展改革委、财政部等部门倡议发起,旨在通过加大对边境地区的投入和对广大边民的帮扶,使边境地区尽快发展起来,边民尽早富裕起来,在发展中进一步增强爱国主义感情和加强各民族大团结,以最终达到富民、兴边、强国、睦邻的目的。为了实施这项工程,国务院办公厅于2007年、2011年和2017年,先后颁布了《兴边富民行动“十一五”规划》、《兴边富民行动规划(2011—2015年)》和《兴边富民行动“十三五”规划》,规划实施范围为我国的整个陆地边境地区,包括内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个省区的140个陆地边境县(市、区、旗)和新疆生产建设兵团的58个边境团场,还有海南省6个民族自治县比照享受兴边富民行动相关政策,形成了一个完整的政策体系。

作为当代中国持续时间最长、涉及范围最大的国家级边疆建设工程,兴边富民行动在边疆发展、稳定和安全方面取得了巨大的成就。今天中国陆地边疆的巩固、稳定和发展,与该工程长期、稳定的实施有直接的关系。但是,这项工程并不足以达成“加快边疆发展”的目的。首先,该工程仅在边境县的范围内实施,是一项边境建设工程而非全面的边疆工程,而且工程基本上是在边境县的农村地区实施的,重点是解决边境地区农村的基础设施建设问题,而非全面的边疆发展问题,因此,工程的能量和蕴涵的政策红利有限。其次,该工程的实施主体是国家民委,其所具有的动员和配置资源的能力与“加快边疆发展”的要求尚有差距。最后,这项实施了近20年的工程所蕴含的体制功能和政策红利已经耗尽,而且基本上是在边境县的农村地区实施的,其政策实施的范围已经被国家的乡村振兴战略基本覆盖。因此,对该工程尤其是政策体系进行提升和改造,在此基础上构建国家层面的边疆发展战略,打造兴边富民政策的升级版,就十分必要而紧迫。

另外,还应将促进边疆经济发展、社会稳定和文化繁荣的各种具体政策整合到边疆发展战略之中。近年来,为了解决突出的边疆问题,国家在边疆地区实施一系列有针对性的政策,如沿边开放政策、边境贸易政策、口岸管理政策、扶持人口较少民族政策、“村村通”政策、对口支持政策等,有的是专门针对边疆的,有的是重点在边疆实施的。这些政策在促进边疆发展方面发挥了一定的作用,但各自的政策主体不同,政策目标有异,相互并不配合,不能形成整体效应。因此,将它们整合到一个统一的边疆发展战略中,方能在促进边疆发展方面发挥更大的作用。

第二,可将边疆的范围确定为辖有边界的市州级行政区域。政策意义上的边疆不同于学术意义上的边疆,它必须是明确的行政区域。我国在政策的角度长期将辖有陆地边界的省区确定为边疆省区,兴边富民行动将政策的基本范围界定为辖有边界边境县,涉及全国140个陆地边境县(市、区、旗)和新疆生产建设兵团的58个边境团场。但是,从有效推进边疆发展的角度来看,这两种关于边疆范围的界定都不恰当。前一种界定失之于宽,因而将一些今天看来明显不具备边疆特征的区域,尤其是省会或自治区首府城市纳入到边疆范围。其实,这些城市的边疆性质并不明显,边疆问题也不突出,将其归入边疆并不恰当。后一种界定,边疆的范围失之于窄,明显小于学术意义上的边疆,无法将突出的边疆问题包含其中,而且县一级的边境地区整合和利用资源的能力有限,既无法生成促进边疆发展的有效动能,也无法承担起边疆发展的责任。从陆地边疆的实际范围和有效促进边疆发展的角度来看,把邻近边界的市州一级行政区域确定为行政意义或治理意义上的陆地边疆较为恰当。我国目前辖有陆地边界的地市州有45个,还有新疆生产建设兵团的师一级单位9个(辖)。将这54个辖有陆地边界的地市级行政区域确定为需要加快发展的范围,较为有利于制订并实施相关的政策。

第三,按照“五位一体”的要求,规划边疆发展的具体内容。边疆发展必须注重经济发展,但不能局限于经济发展或只注重经济发展,而必须把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设结合成一个有机的整体,统一谋划、一体推进。在经济建设方面,要处理好资源开发利用、基础设施建设和环境保护的关系,把经济发展与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化结合起来同步推进。在政治建设中,要把制度建设摆在突出位置,加快社会主义法制建设,巩固边疆的政治安全,在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中提升政府的治理能力。文化建设要以社会主义核心价值观为引领,加强思想道德建设和社会诚信建设,加强文化事业建设,丰富文化产品和服务,同时要注意意识形态的安全和文化安全。社会建设是一个系统工程,要把社会机制建设、加强社会管理和提供社会服务有机地结合起来,通过长期的建设而完善社会机制、提升社会管理和社会服务的水平,促进社会和谐。生态建设的关键是,要在经济开发和建设的过程中保护好生态环境,把经济、社会发展与环境保护结合起来建设资源节约型、环境友好型社会,形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,建设美丽边疆。

第四,要明确边疆发展的目标。边疆发展的基本目标应该是,用20年左右的时间,全面挖掘边疆的发展潜力,充分发挥边疆的自身优势,进一步完善交通、水利、电力、通讯等基础设施,尽快形成有质量的自我发展能力,提升民主法治水平,夯实民族团结基础,加快社会进步的能力和水平,改善边民安居守边条件,繁荣边疆文化,保护生态环境,确保边疆巩固和边境安全,缩小边疆与内地差距,建设绿色美丽边疆。为实现这样的目标,就必须按照“五位一体”的总体布局,在国家的统一部署下给予必要的政策支持,解决好制约发展的突出问题:一是在以改善边疆生活条件为基本取向的基础设施建设取得成绩的基础上,开展以边疆经济建设、边疆巩固和边境安全为取向的基础设施建设,加快建设边民安边守边固边的基础设施,为边疆的发展和巩固创造基本条件;二是在发展边疆特色优势产业的基础上,以国家投资和项目为牵引,建立适应边疆实际的产业结构,打造沿边经济圈,切实增强边疆的自我发展能力;三是立足边疆社会的特点,尤其是“跨越式发展”地区的社会状况,促进边疆社会的发育和发展,改善社会运行机制,完善社会管理体制,发展社会事业,改善边民抵边居住的生产和生活条件,巩固边疆社会的稳定;四是注重社会文化的价值引领、涵养人心、规范行为、塑造社会的功能,开展全面的文化建设,大力发展教育和科技推广,加强以繁荣少数民族文化为宗旨的文化设施建设;五是从边疆地区生态环境的实际出发,在边疆的开发和建设中注重并加强生态环境保护,着重发展绿色经济,开展以退耕还林还草为重点的生态环境保护建设,显著改善生态脆弱地区的面貌,建设绿色和美丽的边疆。

第五,把边疆发展纳入国家发展的总体布局,使边疆发展以内地的发展为依托。今天提出加快边疆发展,是由于边疆的发展滞后于内地的发展,边疆的发展对国家发展的意义日渐凸显。在此情况下加快边疆发展,就必须将边疆发展与内地发展结合起来,一是依托和利用内地发展的基础、优势和能量,使边疆发展借势发力、借势发展、乘势而为;二是要使边疆发展对接国家战略、积极并深度融入国家战略,尤其是要深度融入“一带一路”建设,使自身的发展成为国家整体发展的一个重要组成部分。


作者简介 : 周平,云南大学公共管理学院二级教授、博士生导师、长江学者特聘教授,全国著名政治学学者、民族政治学专家、中国政治学会副会长。

文献来源:中国边疆史地研究,2019年6月,第29卷第2期。